5 พ.ย. 69
กอ.รมน. กลไกพันลึก เพื่อความมั่นคงของชาติ หรือของใคร ?
กอ.รมน. กลไกพันลึก เพื่อความมั่นคงของชาติ หรือของใคร ?
.
“หน่วยงานที่ซ้ำซ้อนแบบนี้ขอให้คืนงบประมาณให้กับหน่วยงานที่เขาทำอยู่แล้ว ทำให้ดีขึ้น คืนคนให้หน่วยงานเดิม... ภารกิจที่เด่น ๆ ของ กอ.รมน. ผมยังไม่เห็นอะไรเด่นเลย ถ้าจะพูดถึงเด่น เด่นอยู่อย่างเดียว 2-3 เดือนที่แล้วคือยิง สส. ภารกิจยิง สส. เป็นหน้าที่ของ กอ.รมน. หรือเปล่า”
.
เสียงสะท้อนอย่างตรงไปตรงมาของ วันมูหะมัดนอร์ มะทา ประธานสภาผู้แทนราษฎร กลางวงพิจารณางบประมาณ ได้จุดประกายคำถามสำคัญต่อโครงสร้างรัฐไทย ทว่าปฏิกิริยาตอบโต้จากกลุ่มการเมืองซีกอนุรักษนิยมที่ออกมาปกป้องหน่วยงานนี้อย่างแข็งขัน ด้วยวาทกรรม "อยู่คู่ชาติไทยมานาน" ยิ่งตอกย้ำให้สังคมต้องกลับมาตั้งคำถามว่า แท้จริงแล้ว กลไกความมั่นคงที่ซับซ้อนนี้ถูกออกแบบมาเพื่อปกป้องความมั่นคงของชาติ หรือเป็นเพียงกลไกทางการเมืองของผู้มีอำนาจกันแน่
.
นิยาม "ความมั่นคง" ที่ถูกผูกขาด
ตามหลักสากล "ความมั่นคงแห่งชาติ" คือภาวะที่ประเทศปลอดจากภัยคุกคาม เพื่อให้ประชาชนดำรงชีวิตได้อย่างปกติสุข (UNDP, 2537) โครงสร้างรัฐไทยได้วางรากฐานหน่วยงานเพื่อรับมือภัยคุกคามแต่ละด้านไว้อย่างชัดเจนมาตั้งแต่อดีต ไม่ว่าจะเป็น สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ที่ดูแลความสงบเรียบร้อยภายใน กระทรวงกลาโหม ที่มีหน้าที่ปกป้องอธิปไตยจากภัยภายนอก และ สภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) ที่ทำหน้าที่วางแผนยุทธศาสตร์ภาพรวม
.
คำถามคือ ในเมื่อมีหน่วยงานที่ครอบคลุมแทบจะทุกมิติ เหตุใดรัฐไทยจึงยังต้องการหน่วยงานอย่าง กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร (กอ.รมน.) อีก... คำตอบของเรื่องนี้ซ่อนอยู่ในประวัติศาสตร์การเมืองไทย หากพิจารณาตามหลักประชาธิปไตย รัฐบาลพลเรือนจะต้องอยู่เหนือกองทัพ แต่สิ่งที่เกิดขึ้นในบริบทการเมืองไทยคือความพยายามอันย้อนแย้ง เพื่อสร้างกลไกที่อนุญาตให้กองทัพสามารถแทรกแซงการบริหารราชการพลเรือนได้อย่างชอบธรรม (สุรชาติ บำรุงสุข, ม.ป.ป.)
.
เส้นทางการฝังราก: จากภัยคอมมิวนิสต์ สู่เครื่องมือทางการเมือง
จากในช่วงสงครามเย็น ไปจนถึงยุคหลังการรัฐประหารปี 2549 และ 2557 แทนที่ไทยจะเดินตามหลักสากลที่ว่า รัฐบาลพลเรือนต้องอยู่เหนือกองทัพ (Civilian Control of the Military) รัฐไทยกลับเลือกที่จะขยายอำนาจให้ กอ.รมน. ซึ่งกลายเป็นการเปิดประตูกว้างให้กองทัพสามารถแทรกแซงการเมืองและการบริหารราชการส่วนภูมิภาคได้อย่างชอบธรรม ดังนั้น การเติบโตของ กอ.รมน. ไม่ใช่ความบังเอิญ แต่เป็นวิวัฒนาการในการรักษาอำนาจของชนชั้นนำที่ปรับตัวตามบริบทการเมืองในแต่ละยุคสมัย
.
พ.ศ. 2516 - 2525 (ยุคสงครามเย็น): เปลี่ยนผ่านจาก "กองอำนวยการป้องกันและปราบปรามคอมมิวนิสต์ (กอ.ปค.)" สู่ “กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร (กอ.รมน.)” เพื่อรับมือกับภัยคอมมิวนิสต์ ภายใต้แนวคิดการเมืองนำการทหาร
.
พ.ศ. 2543 - 2544 (ยุคประชาธิปไตยเบ่งบาน): รัฐบาลพลเรือนพยายามลดบทบาท กอ.รมน. โดยยกเลิก พ.ร.บ.ป้องกันคอมมิวนิสต์ และดึงหน่วยงานฝ่ายปกครอง (เช่น กระทรวงมหาดไทย) เข้ามาร่วมบริหารจัดการปัญหาความมั่นคงมากขึ้น
.
พ.ศ. 2549 - 2551 (ยุคคืนชีพหลังรัฐประหาร): หลังการรัฐประหาร มีการดึง กอ.รมน. กลับมาขึ้นตรงต่อสำนักนายกรัฐมนตรี โดยในปี 2549 ให้ผู้บัญชาการทหารบก เป็นผู้อำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (ผอ.รมน.) มีอำนาจหน้าที่รับผิดชอบบังคับบัญชาข้าราชการ และการดำเนินงานของกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในและหน่วยงานในสายงาน และต่อมาในปี 2551 นายกรัฐมนตรีขึ้นเป็น ผอ.รมน. แทน เพื่อทำการรับรอง พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551[4] นับว่าเป็นการตอกเสาเข็มทางกฎหมายอย่างถาวร
.
พ.ศ. 2552 - 2560 (ยุคขยายอำนาจ): มีการปรับเปลี่ยนโครงสร้างและแก้ไขกฎหมายเพิ่มเติมเพื่อขยายอำนาจ กอ.รมน. ให้ครอบคลุมถึง "สาธารณภัย" และขยายโครงสร้าง กอ.รมน. ภาคและจังหวัด เข้าไปประกบการทำงานของผู้ว่าราชการจังหวัดอย่างเต็มรูปแบบ
.
กล่าวได้ว่า กอ.รมน. ได้เปลี่ยนสถานะจากองค์กรเฉพาะกิจเพื่อรับมือภัยคอมมิวนิสต์ ไปสู่กลไกถาวรของรัฐที่ได้รับการรับรองทางกฎหมายและขยายอำนาจอย่างต่อเนื่อง แม้บริบทภัยคุกคามดั้งเดิมจะสิ้นสุดลงแล้วก็ตาม การดำรงอยู่ขององค์กรในลักษณะดังกล่าวจึงนำมาซึ่งข้อถกเถียงสำคัญว่า อำนาจและภารกิจของ กอ.รมน. มีความแตกต่างจากหน่วยงานด้านความมั่นคงอื่นของรัฐมากน้อยเพียงใด หรือแท้จริงแล้วกำลังก่อให้เกิดความซ้ำซ้อนในการบริหารงานด้านความมั่นคงของประเทศมากกว่าเดิม
.
กลไกพันลึก ความซ้ำซ้อนของระบบราชการที่ต้องจ่ายด้วยภาษีประชาชน
.
การขยายอำนาจของ กอ.รมน. อย่างต่อเนื่องตลอดหลายทศวรรษ ทำให้เกิดข้อถกเถียงสำคัญว่า องค์กรแห่งนี้ได้ก้าวข้ามบทบาทด้านความมั่นคงเฉพาะด้าน จนเข้าไปทับซ้อนกับกลไกการทำงานปกติของรัฐในหลายมิติ ทั้งด้านการบริหารราชการ การข่าว การบังคับใช้กฎหมาย และการพัฒนาพื้นที่ ส่งผลให้เกิดคำถามถึงความจำเป็น ความคุ้มค่า และประสิทธิภาพของการคงอยู่ขององค์กรภายใต้โครงสร้างราชการปัจจุบัน
.
เพื่อให้เห็นภาพอย่างชัดเจน ผู้เขียนได้รวบรวม สังเคราะห์ และเปรียบเทียบอำนาจหน้าที่ของ กอ.รมน. กับหน่วยงานที่มีภารกิจใกล้เคียง และวิเคราะห์ประเด็นความทับซ้อนที่เกิดขึ้นตามทัศนะของผู้เขียน ดังนี้
.
กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร (กอ.รมน.) มีอำนาจหน้าที่หลักในการบูรณาการและอำนวยการด้านความมั่นคงภายในทั้งหมด ซึ่งมีความเกี่ยวข้องและทับซ้อนกับภารกิจของหลายหน่วยงานทั้งด้านความมั่นคง การบังคับใช้กฎหมาย และการบริหารราชการในพื้นที่
.
สภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) มีหน้าที่กำหนดนโยบาย ยุทธศาสตร์ และประเมินภัยคุกคามในระดับชาติ ขณะที่ กอ.รมน. ก็มีอำนาจในการประเมินภัยคุกคามและจัดทำแผนยุทธศาสตร์ด้านความมั่นคงของตนเอง จึงอาจเกิดความทับซ้อนในด้านการประเมินสถานการณ์และการวางแผนด้านความมั่นคง
.
สำนักข่าวกรองแห่งชาติ มีภารกิจหลักในการดำเนินงานด้านการข่าวกรองเพื่อความมั่นคง แต่ กอ.รมน. ก็มีหน่วยงานด้านการข่าวและการปฏิบัติการจิตวิทยาที่สามารถลงพื้นที่และรวบรวมข้อมูลข่าวสารได้ด้วยตนเอง ทำให้เกิดความทับซ้อนในด้านการข่าวและการประเมินสถานการณ์ความมั่นคง
.
สำนักงานตำรวจแห่งชาติ มีหน้าที่บังคับใช้กฎหมาย ป้องกันและปราบปรามอาชญากรรม รวมถึงยาเสพติด ขณะที่ กอ.รมน. ก็มีภารกิจที่เกี่ยวข้องกับการปราบปรามยาเสพติดและการจัดระเบียบสังคมในระดับภูมิภาค จึงอาจเกิดความทับซ้อนระหว่างภารกิจของทหารกับตำรวจในการดูแลความสงบเรียบร้อยและการบังคับใช้กฎหมาย
.
กระทรวงกลาโหม มีภารกิจหลักในการป้องกันประเทศและพิทักษ์เอกราชและอธิปไตยจากภัยคุกคามภายนอก แต่ กอ.รมน. สามารถดึงบุคลากร โครงสร้าง และทรัพยากรจากกองทัพมาใช้ในการปฏิบัติภารกิจด้านความมั่นคงภายในประเทศได้ ส่งผลให้บุคลากรทางทหารเข้ามามีบทบาทในภารกิจที่เดิมเป็นหน้าที่ของฝ่ายพลเรือน และอาจนำไปสู่การขยายบทบาทของกองทัพในกิจการภายในและทางการเมือง
.
กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย มีหน้าที่ดูแลความสงบเรียบร้อยและบำบัดทุกข์บำรุงสุขของประชาชนในระดับจังหวัดและอำเภอ ขณะที่ กอ.รมน.จังหวัดมีโครงสร้างและบุคลากรที่ปฏิบัติงานในพื้นที่ระดับเดียวกัน จึงเกิดลักษณะของโครงสร้างคู่ขนานและอาจนำไปสู่การแทรกแซงหรือทับซ้อนกับการทำงานของฝ่ายปกครองในพื้นที่
.
กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย มีภารกิจหลักในการจัดการและบรรเทาสาธารณภัย แต่ภายหลัง คสช. ได้ขยายอำนาจให้ กอ.รมน. เข้ามามีบทบาทในภารกิจด้านสาธารณภัยด้วย จึงทำให้เกิดความทับซ้อนระหว่างภารกิจของ กอ.รมน. กับหน่วยงานพลเรือนที่รับผิดชอบโดยตรงด้านการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย
.
ความซ้ำซ้อนเหล่านี้ ไม่ได้สะท้อนถึงประสิทธิภาพ แต่กลับนำมาซึ่งการสูญเสียงบประมาณราวปีละ 5-7 พันล้านบาท โดยเฉพาะการใช้งบประมาณเพื่อขับเคลื่อนการแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ในปีงบประมาณ 2569 คิดเป็นร้อยละ 77.9 ของงบประมาณทั้งหมด[5] จนทำให้ "ความมั่นคง" อาจกลายเป็นวาทกรรมที่ถูกใช้อ้างเพื่อรองรับการใช้งบประมาณมหาศาล โดยปราศจากกลไกตรวจสอบที่โปร่งใสและมีประสิทธิภาพ
.
กลไกของชนชั้นนำ เพื่อชนชั้นนำ
.
กอ.รมน. เป็นเพียงฉากหน้าของการสร้างกลไก "รัฐซ้อนรัฐ" (อภิชาต สถิตนิรามัย และอนุสรณ์ อุณโณ, 2560) ที่อนุญาตให้กองทัพและกลุ่มอำนาจเก่า สามารถลงไปขยับขยายอำนาจในการสั่งการข้าราชการพลเรือน ควบคุมการบริหารราชการส่วนภูมิภาค และแทรกแซงการเมืองได้ทุกระดับโดยไม่ต้องทำรัฐประหาร กอ.รมน. จึงไม่ใช่กลไกที่สร้างขึ้นมาเพื่อปกป้องความมั่นคงของประชาชน แต่คือเครื่องมือทางการเมืองที่ชนชั้นนำสร้างขึ้น และใช้เป็นกลไกสืบทอดอำนาจตลอดมา
.
ตราบใดที่สังคมยังไม่ตั้งคำถามถึงความคุ้มค่า และการปฏิรูปโครงสร้างความมั่นคงยังไม่เกิดขึ้น งบประมาณภาษีของประชาชนก็จะยังคงถูกหล่อเลี้ยงให้กับหน่วยงานที่พร้อมจะทำหน้าที่เป็นเพียง "ผู้พิทักษ์อำนาจของชนชั้นนำ" ภายใต้ข้ออ้างเรื่องความมั่นคงแห่งชาติไปอย่างไม่มีที่สิ้นสุด
เรื่อง: ธัญญลักษณ์ เศวตมาลย์
แหล่งที่มา
กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร. (2567). ประวัติความเป็นมา กอ.รมน.
สืบค้นจาก https://mhq.isoc.go.th/01/2024/02/19/ประวัติความเป็นมา-กอ-รมน/กระทรวงกลาโหม. (ม.ป.ป.). ความเป็นมากระทรวงกลาโหม.
สืบค้นจาก https://www.mod.go.th/File/content/history_mod.aspxสำนักงานตำรวจแห่งชาติ. (ม.ป.ป.). ประวัติสำนักงานตำรวจแห่งชาติ.
สืบค้นจาก https://royalthaipolice.go.th/th/historyสำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติ. (ม.ป.ป.). ประวัติความเป็นมา สมช.
สืบค้นจาก https://www.nsc.go.th/ประวัติความเป็นมาThe 101.world. (2568). ‘กอ.รมน.’ ยุบหรือควบรวม?: การปรับตัวไม่ทันของรัฐไทยบนความมั่นคง ที่เปลี่ยนแปลง. สืบค้นจาก https://www.the101.world/isoc-reform/
The Standard. (2569). ยุบ กอ.รมน. เกมการเมืองชิงฐานเสียง หรือความจำเป็น?.
สืบค้นจาก https://thestandard.co/dissolve-isoc-budget-politics/UNDP. (2537). Human Development Report 1994.
สืบค้นจาก https://hdr.undp.org/system/files/documents/hdr1994encompletenostats.pdfสุรชาติ บำรุงสุข. (ม.ป.ป.). ทหารกับประชาธิปไตยไทย: จาก 14 ตุลาฯ สู่ปัจจุบันและอนาคต.
สืบค้นจาก https://www.matichonbook.com/uploads/ebooks/65267afa0de90.pdfอภิชาต สถิตนิรามัย และ อนุสรณ์ อุณโณ. (2560). "การเมืองคนดี": ความคิด ปฏิบัติการ
และอัตลักษณ์ทางการเมืองของผู้สนับสนุน "ขบวนการเปลี่ยนแปลงประเทศไทย". สืบค้นจาก https://socanth.tu.ac.th/wp-content/uploads/2018/01/apichart-and-anusorn-2560.pdf