ACCOUNTABILITY การแบ่งความรับผิดชอบระหว่างฝ่ายการเมืองกับข้าราชการประจำ

accountability การแบ่งความรับผิดชอบระหว่างฝ่ายการเมืองกับข้าราชการประจำ

โครงการ TH-AI Passport ของกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมกลายเป็นประเด็นสาธารณะหลังมีการตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง โดยเฉพาะการจัดทำร่างขอบเขตของงาน (Terms of Reference: TOR) และคุณสมบัติของผู้ยื่นข้อเสนอ จนนำไปสู่การอภิปรายในรัฐสภา (Thai PBS, 2026) อย่างไรก็ตาม นอกเหนือจากข้อถกเถียงเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างแล้ว คำชี้แจงของ นายไชยชนก ชิดชอบ รัฐมนตรีผู้กำกับดูแลกลับเปิดประเด็นที่น่าสนใจไม่แพ้กัน เมื่อระบุว่า "TOR ไม่ได้เป็นเรื่องที่อยู่ในความรับผิดชอบของผม" พร้อมอธิบายว่าหน้าที่ของตนในฐานะ policy maker คือการพิจารณาว่าโครงการสอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาลและคุ้มค่าต่องบประมาณแผ่นดินหรือไม่

บทความนี้ไม่ได้มุ่งวินิจฉัยว่าการจัดทำ TOR ของโครงการดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เนื่องจากเป็นประเด็นที่ต้องอาศัยข้อเท็จจริงและกระบวนการตรวจสอบต่อไป หากแต่ต้องการใช้กรณีดังกล่าวเป็นจุดตั้งต้นในการอภิปรายคำถามเชิงหลักการว่า ในระบบราชการและการปกครองแบบรัฐสภา การแบ่งหน้าที่ระหว่างฝ่ายการเมืองกับข้าราชการประจำ ย่อมหมายถึงการแบ่งความรับผิดชอบไปพร้อมกันด้วยหรือไม่

ประเด็นดังกล่าวมิใช่เรื่องใหม่ของการบริหารราชการไทย หากย้อนกลับไปยังกรณีโครงการรับจำนำข้าว การบริหารจัดการวัคซีนในช่วงการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 หรือโครงการจัดซื้อจัดจ้างขนาดใหญ่ของรัฐในหลายช่วงเวลา จะพบข้อถกเถียงในลักษณะเดียวกันอยู่เสมอ กล่าวคือ เมื่อเกิดความผิดพลาดในการดำเนินโครงการ ผู้กำหนดนโยบาย ผู้บริหารราชการ และข้าราชการประจำต่างอ้างถึงขอบเขตหน้าที่ของตนเพื่ออธิบายว่าเหตุใดตนจึงไม่ควรเป็นผู้รับผิดชอบต่อผลลัพธ์ทั้งหมด ปรากฏการณ์ดังกล่าวสะท้อนว่าปัญหาสำคัญอาจไม่ใช่ความผิดพลาดของโครงการใดโครงการหนึ่ง หากแต่เป็นความไม่ชัดเจนของความสัมพันธ์ระหว่างหน้าที่ กับความรับผิดชอบในระบบราชการไทย

ในทางรัฐประศาสนศาสตร์ แนวคิดเรื่อง accountability มิได้หมายถึงการระบุว่าใครเป็นผู้ลงมือกระทำเพียงอย่างเดียว แต่หมายถึงความสัมพันธ์ที่ผู้ใช้อำนาจมีหน้าที่อธิบาย ชี้แจง และยอมรับการตรวจสอบต่อการใช้อำนาจภายใต้การกำกับดูแลของตน (Bovens, 2007) ดังนั้น การแบ่งหน้าที่ในการบริหารราชการจึงไม่จำเป็นต้องนำไปสู่การแบ่งความรับผิดชอบในลักษณะเดียวกัน รัฐมนตรีอาจมิใช่ผู้จัดทำ TOR หรือดำเนินกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างด้วยตนเอง แต่ข้อเท็จจริงดังกล่าวยังไม่เพียงพอที่จะตอบคำถามว่า รัฐมนตรียังคงมีความรับผิดชอบต่อการดำเนินโครงการในฐานะผู้กำกับดูแลหรือไม่

คำถามนี้นำไปสู่หลัก ministerial responsibility ซึ่งเป็นหลักการสำคัญของการปกครองแบบรัฐสภา หลักการดังกล่าวมิได้กำหนดให้รัฐมนตรีต้องรับผิดในทางกฎหมายต่อการกระทำทุกประการของข้าราชการ หากแต่กำหนดให้รัฐมนตรีต้องรับผิดชอบในทางการเมืองต่อการดำเนินงานของหน่วยงานภายใต้การกำกับดูแลของตน และต้องสามารถชี้แจงต่อรัฐสภาและสาธารณชนเมื่อเกิดข้อสงสัยเกี่ยวกับการบริหารราชการ (Woodhouse, 1994; Brenton, 2015) ในทางกลับกัน ข้าราชการประจำก็ยังคงต้องรับผิดชอบต่อความชอบด้วยกฎหมาย ความถูกต้องของกระบวนการ และการปฏิบัติราชการตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง ความรับผิดชอบของทั้งสองฝ่ายจึงมิได้ทดแทนกัน หากแต่ดำรงอยู่ควบคู่กันในคนละมิติ

หากพิจารณาในบริบทไทย ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายการเมืองกับระบบราชการยิ่งมีความซับซ้อน เนื่องจากระบบราชการมิได้เป็นเพียงกลไกปฏิบัติตามนโยบาย หากแต่เป็นสถาบันที่มีอำนาจและความเชี่ยวชาญของตนเอง นักรัฐศาสตร์อย่าง Riggs (1966) อธิบายการเมืองไทยผ่านแนวคิด bureaucratic polity โดยชี้ให้เห็นว่าระบบราชการมีบทบาทกำหนดทิศทางของรัฐอย่างต่อเนื่อง แม้บริบทการเมืองไทยจะเปลี่ยนแปลงไปมากนับจากนั้น แต่ข้อสังเกตดังกล่าวยังช่วยอธิบายได้ว่า เหตุใดเส้นแบ่งระหว่างผู้กำหนดนโยบายกับผู้ปฏิบัติจึงมักไม่ชัดเจน และเหตุใดเมื่อเกิดปัญหา ความรับผิดชอบจึงมักถูกผลักไปมาระหว่างฝ่ายการเมืองกับข้าราชการประจำ

ในมุมนี้ คำกล่าวที่ว่า "TOR ไม่ได้เป็นเรื่องที่อยู่ในความรับผิดชอบของผม" จึงอาจตีความได้สองลักษณะ หากหมายถึงการอธิบายว่ารัฐมนตรีมิใช่ผู้จัดทำ TOR โดยตรง ย่อมสอดคล้องกับการแบ่งหน้าที่ในระบบราชการสมัยใหม่ แต่หากหมายถึงการปฏิเสธความรับผิดชอบต่อการดำเนินโครงการทั้งหมด ย่อมเป็นข้อสรุปที่ต้องพิจารณาอย่างระมัดระวัง เพราะอาจไม่สอดคล้องกับหลัก accountability และ ministerial responsibility ซึ่งเป็นกลไกสำคัญในการทำให้ผู้ใช้อำนาจรัฐยังคงต้องรับผิดชอบต่อการใช้อำนาจ แม้มิได้เป็นผู้ปฏิบัติด้วยตนเอง

ดังนั้น ปัญหาในแนวคิดดงกล่าวของรัฐมนตรี จึงมิได้อยู่ที่ข้อเท็จจริงว่ารัฐมนตรีเป็นผู้จัดทำ TOR หรือไม่ แต่อยู่ที่นัยของการอธิบายความรับผิดชอบ หากการแบ่งหน้าที่ระหว่างฝ่ายการเมืองกับข้าราชการประจำถูกใช้เป็นเหตุผลในการปฏิเสธความรับผิดชอบทางการเมือง ย่อมทำให้ระบบราชการเหลือเพียงการแบ่งงาน แต่ขาดกลไกที่ทำให้ผู้ใช้อำนาจต้องรับผิดชอบต่อผลของการใช้อำนาจนั้น อันเป็นสิ่งที่ขัดกับหลักการพื้นฐานของการปกครองแบบรัฐสภา

เรื่อง: รชต บุญทรัพย์

ออกแบบภาพ: จินต์จุฑา สมวงษ์

แหล่งที่มา

Bovens, M. (2007). Analysing and assessing accountability: A conceptual framework. European Law Journal, 13(4), 447–468. https://doi.org/10.1111/j.1468-0386.2007.00378.x
Brenton, S. (2015). Ministerial accountability for departmental actions across Westminster parliamentary democracies. Australian Journal of Public Administration, 73(4), 467–481. https://doi.org/10.1111/1467-8500.10107
Riggs, F. W. (1966). Thailand: The modernization of a bureaucratic polity. East-West Center Press.
Woodhouse, D. (1994). Ministers and Parliament: Accountability in theory and practice. Oxford University Press.
Thai PBS. (2026). “TH-AI Passport คืออะไร กางไทม์ไลน์จัดซื้อจัดจ้างวงเงินกว่า 1.6 พันล้าน”. https://www.thaipbs.or.th/news/content/506890